4月下旬国务院印发《关于推动个人养老金发展的意见》,标志着我国三支柱养老保障体系正式建立。然而,我们应该认识到,个人养老金在养老保障体系中仅起着补充作用,当前更为迫切的任务是增加居民基本养老待遇水平和提高职工基本养老保险长期收支平衡能力。

居民基本养老保险待遇水平偏低,亟待提升。截至2020年,参加基本养老保险的人数已近10亿,其中城镇职工参保人数为4.56亿,城乡居民参保人数为5.42亿。如果排除在校就读的学生及婴幼儿,基本养老保险参保率超过90%。这意味着我国基本养老保险不仅是全球参保人数最多的国家,也是参保率较高的国家。

这样的成就来之不易,但也应注意到,基本养老保障体系仍有较大的完善空间,其中居民保险待遇水平亟待提高。2021年《中国统计年鉴》显示,2020年居民基本养老保险领取人数为1.61亿人,发放总额为0.33万亿元,人均发放水平为2000元左右;职工基本养老保险领取人数为1.27亿人,发放总额为5.13万亿元,人均发放金额超过4万元。由此可见,居民保险待遇不仅和职工保险待遇相差悬殊,也未达到我国2019年贫困线标准3218元。居民养老保险还未充分发挥保障基本生活的功能。不同于职工保险有企业配套缴费,居民基本养老保险主要是依靠个人缴费及一定的财政补贴,并且个人缴费总体水平偏低,这是居民保险发放水平低及二者差异大的重要因素。

提高居民基本养老保险待遇有助于扩大内需,稳定经济增长。受新冠肺炎疫情反复、乌克兰危机等因素影响,我国经济发展面临的不确定性上升。居民边际消费倾向会随收入水平提高而下降,即初始收入水平越低,收入增加后消费增长率越高。例如,甲和乙二人初始收入分别为1万元和1000元,现在二人收入同时增加100元,那么甲的消费增加额可能仅30元,而乙可能会高达100元。因此,在居民养老保险待遇水平较低的情况下,提高待遇水平能显著促进老龄居民消费,进而达到扩大内需的效果。

提高居民基本养老保险待遇是实现共同富裕的内在要求。共同富裕是消除两极分化和贫困基础上的普遍富裕,是社会主义建设的重要内容。当前我国城乡居民间、普通居民和职工间收入存在显著差距,达到退休年纪后职工养老保险待遇水平远高于居民保险待遇,这会进一步放大收入差距。所以,可以通过提高居民养老保险待遇,缓解两极分化,助力共同富裕的实现。

如何提高居民养老保险待遇?从短期看,通过增加财政补贴提高已领取人员的待遇,是一条可行且能快速取得成效的方法。若将现行待遇水平提高至贫困线,每位领取人需要补贴1200元,以2020年实际领取人数为基准,则总共需要支出1932亿元。2020年全国一般公共预算收入总额为18.29万亿元,补贴总额占比约1%,因此财政负担增幅可控。

从长期看,有两种途径提高居民保险待遇。一是提高居民缴费的补贴金额,激励居民多缴费,增加基金积累。当前政府配套缴费金额较低,未能很好地起到鼓励居民多缴费的效果。二是将部分居民保险转为城镇职工保险。由于企业社保缴费负担较重,很多中小企业无法承担这一成本。与此同时,这些企业职工的收入相对较低,面临较强融资约束,8%的缴费率会对他们当期消费造成影响。这些因素导致很多职工未纳入到职工养老保险中,而是参加居民养老保险。在现行制度下,如果强制中小企业缴纳职工养老保险,势必会造成很多企业裁员甚至倒闭,进而使就业承受更大的压力。因此,一种可以考虑的权衡策略是,降低中小企业及其职工的缴费率或缴费基数,降低参保成本,以此提高他们的参保积极性,同时为了体现公平性也对这些职工的领取标准作相应调整。

从长期看职工基本养老保险亟须提高财务稳健性。尽管部分省份职工养老保险当期的支出已经超过收入,但由于历史上有所结余,而且随着全国统筹制度的实施,短期内支付能力无虞。然而,随着退休人口的快速增加,基金收支平衡将会面临非常艰巨的挑战。如果一家企业面临收支压力,可以从开源和节流两个维度进行应对。然而,福利具有刚性,下调养老金待遇水平几乎不具有可行性。在考虑通货膨胀的基础上,适当降低待遇增速,是一种相对可行的节流方式,但预期成效也较为有限,因为到达退休年龄的人数急剧增加是养老金支出压力的主要推动力。

职工养老保险资金主要来源于企业、职工缴费及政府财政补贴,其中企业缴费是最为主要的构成部分。尽管2019年政府将企业基本养老保险缴费率下调了4个百分点,但目前仍高达16%,同发达国家相比处于较高水平,未来通过提高企业养老保险缴费率增加基金收入的空间较为有限。政府也已经充分意识到这一点,近年在开源方面实施了一系列政策,其中划拨国有资产补充社保基金是重中之重。2017年国务院出台《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,提出要划转企业国有股权的10%至社保基金,《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》进一步要求2020年底前完成划转工作。《国务院关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》显示,当年国有企业资产总额为268.5万亿元,国有资本权益为76万亿元,由此可知国资划转社保的净资产规模高达7.6万亿元。

划拨社保的国有资产该如何变现才能有效补充社保基金?划拨后可以通过两种方式补充社保,一是现金分红。财政部数据显示,2020年国有企业实现利润总额为3.42万亿元,如果考虑到国有企业中还有社会资本,企业还需要留存一定的利润用于经营和发展,那么社保基金一年所能获得的分红将会远低于3400亿元。因此,分红能在一定程度上对基金进行补充,但不足以应对人口老龄化。

二是向社会出售资产变现,但这面临很大的挑战。类似的变现方式在20世纪初也采用过,然而由于对市场造成了较大冲击,政策被紧急叫停。2001年6月国务院发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》,要求国有企业首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股,资金上缴全国社会保障基金。但该政策实施后,股票市场连续三个月大幅下跌,累计跌幅达20%。2001年10月证监会紧急叫停这一办法。所以,当前数万亿国有资产变现补充社保基金过程中,需要充分考虑社会资本的购买能力,循序渐进,尽量避免给资本市场带来冲击和避免市场供给增长导致的资本贬值问题。

(作者系上海财经大学公共经济与管理学院讲师)